林寶:中國養老金改革的進展、問題和方向

編者按：中國（深圳）綜合開發研究院與盤古智庫于4月14日聯合舉辦中日邦交正常化50周年：人口老齡化影響與應對論壇。來自中日兩國政府、智庫、高校界專家代表從中日老齡化的現狀與問題、政策與應對、比較與借鑒等方面展開務實交流與研討。中國社會科學院養老與保障研究室主任林寶以主題為《中國養老金改革的進展、問題和方向》作發言。

嘉賓：林寶中國社會科學院養老與保障研究室主任

一、中國養老金改革取得的進展

近年來，我國在養老金改革方面取得重要進展，覆蓋范圍不斷擴大，待遇水平穩步提高，管理服務逐步規范，在保障人民生活、促進經濟發展、應對人口老齡化問題等方面發揮了關鍵作用。

一是體現在養老金制度建設方面。2014年，城鄉居民的基本養老保險制度實現了并軌。2015年，機關事業單位與企業職工養老保險制度也實現了并軌。與此同時，2014年我國還建立了城鎮企業職工養老保險和城鄉居民養老保險之間的轉移銜接機制。此外，從2016年開始出現階段性的降費并逐漸穩定下來，單位的繳費率也從原來的20%下降到16%。在待遇調整機制方面，過往十多年養老金一直按照10%的上漲幅度去調整，但是從2016年開始便把幅度下調，形成在一個區間內的動態變化。這種動態的調整形式跟原來固定的調整形式相比，更能實現與實際的經濟增長和居民的收入增長掛鉤，所以也能夠更好地反映出養老金制度發展與變化。

二是體現在養老金運營方面。2015年，我國便出臺養老保險基金運營管理辦法，并于2016年正式啟動。2018年，我國建立企業職工基本養老保險中央調劑金制度，并在接下來的四年里跨省調劑資金共計6000多億元；2022年，我國正式實施企業職工基本養老保險全國統籌。同時，我國還逐步建立起多層次、多支柱的養老金體系。2015年建立職業年金，單位按本單位工資總額的8%繳費，個人按本人工資的4%繳費。2018年建立企業年金，企業繳費不超過職工工資總額的8%。企業和職工個人繳費合計不超過工資總額的12%，同年還開展稅延型商業險試點。2021年建立個人養老金制度，主要體現出政府政策支持、個人自愿參加以及市場化運營等特點。

二、中國養老金改革面臨的問題

一是可持續性問題。截至2021年底，我國60歲及以上人口26736萬人，占全國人口的18.9%，其中65歲及以上人口20056萬人，占全國人口的14.2%。在人口老齡化趨勢的影響下，加上本身養老金制度設計存在的不足，比如養老金繳費的最低年限是15年，導致很多人繳滿15年就停繳。再比如繳費標準是按照平均工資的60%-300%比例繳費，所以很多高收入者并沒有按照其實際收入上繳，這也導致養老金制度的可持續性存在一定風險。近年來，由于受老齡化的影響，在職與離退休人員比例一直在下降，根據統計年鑒的數據顯示，2020年養老金收入已經低于支出，并出現年度的資金缺口。其中，養老金收入本身很大一部分來自財政投入，如果僅僅看繳費收入和支出占比，該缺口早些年就已經出現。所以，整體上養老金制度的可持續問題還是面臨非常大的風險隱患。

二是公平性問題。在群體差異方面，城鄉居民和職工之間，機關事業和企業職工之間待遇差別仍然比較大。在地區差異方面，由于原來養老金的統籌是在省級以下進行統籌，所以待遇計算標準都是按照地方的收入水平去計算，所以導致各地方養老金收入水平不一。在性別差異方面，由于女性的退休年齡相較男性的早，所以導致女性繳費年限比較短，而且整體收入相對來說比較低，所以導致女性養老金收入也處于低位。在制度的精算方面，因為有的地區年輕人多，所以它長期享受比較低的繳費率，但在計算的時候并沒有把繳費率考慮進去，只是考慮繳費基數，所以可能也存在精算不公平的問題。

三是充足性問題。當前，城鄉居民基本養老保險待遇普遍較低，國家規定的最低居民基礎養老金還不到100元。對于個人養老金部分，因為建立時間比較短，所以積累比較少。而我們在建立個人養老金的時候也不像企業職工養老保險那樣擁有過渡養性老金，所以導致城鄉居民基本養老金待遇比較低，仍不足以保障老年人的基本生活。

四是流動性問題。雖然我國養老金制度有銜接機制，但是在兩個制度之間卻缺乏流動性。根據制度的規定，如果從職工基本養老保險轉到城鄉居民養老保險，它的待遇計算標準是要調低的，所以存在待遇標準的損失。如果從居民養老保險轉到職工基本養老保險，由于居民繳費年限是不算的，所以存在繳費年限的損失。而繳費年限的損失，實際上又會跟整個待遇掛鉤，所以該問題也應引起重視。

三、中國養老金改革的方向

第一，根據《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》，應按照小步調整、彈性實施、分類推進、統籌兼顧等原則，穩妥實施漸進式延遲法定退休年齡。同時，應健全養老保險制度體系，促進基本養老保險基金長期平衡。實現基本養老保險全國統籌，放寬靈活就業人員參保條件，實現社會保險法定人群全覆蓋。完善劃轉國有資本充實社保基金制度，優化做強社會保障戰略儲備基金。完善城鎮職工基本養老金合理調整機制，逐步提高城鄉居民基礎養老金標準。發展多層次、多支柱養老保險體系，提高企業年金覆蓋率，規范發展第三支柱養老保險。

第二，根據《人力資源和社會保障事業發展十四五規劃》，應提倡推行全民參保計劃，如推動實現職工基本養老保險由制度全覆蓋到法定人群全覆蓋，放開靈活就業人員在就業地參加社會保險的戶籍限制，積極促進有意愿、有繳費能力的靈活就業人員以及新就業形態從業人員等參加企業職工基本養老保險。完善對繳費困難群體幫扶政策，積極促進城鄉居民基本養老保險適齡參保人員應保盡保。同時，應完善制度體系，逐步提高領取基本養老金最低繳費年限。落實職工基本養老保險遺屬待遇和病殘津貼政策。完善城鄉居民基本養老保險制度，優化籌資機制，指導地方調整繳費檔次和繳費補貼標準，規范個人賬戶計息辦法。修訂職工基本養老保險個人賬戶計發月數。完善被征地農民參加基本養老保險政策。

第三，應進一步推進制度整合，真正建立多層次養老金體系。同時從收支兩側著力，改善養老金制度可持續性，優化基礎養老金待遇計算方法，兼顧橫向公平與縱向公平，并將漸進式延遲退休年齡與實現精算平衡結合起來。